建筑企业在PPP新机制下的机遇和挑战

发布时间:2024-03-30


本文从PPP新机制提出的要求出发,剖析建筑企业在PPP新机制下所面临的机遇和挑战,并对建筑企业未来参与PPP项目的方式作出展望。

一、PPP新机制下的新机遇

重开合作大门,带来合规投资机会。PPP自2023年2月按下暂停键。期间,政府投资项目主要通过地方政府专项债券(以下简称“专项债”)筹集资金。虽然根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知〉》(厅字〔2019〕33号)文件安排,专项债可以用作符合条件的重大项目资本金,并可根据专项收入情况由有关企业法人项目单位进行市场化融资。也就是说,在专项债现有制度安排下,社会资本可以参与专项债项目的投资。但实践过程中,专项债项目所涉及的企业法人项目单位基本仅限于地方全资国有企业,其他企业并没有专项债项目的投资机会。因此,建筑企业要完成投资任务,只能寄希望于期间仍在以特许经营等名义实施的基础设施项目。但从严格意义上说,2023年2月起开展的政府和社会资本合作项目清理核查工作,已明确全面叫停了特许经营、BOT、TOT等各种名义实施的政府和社会资本合作项目,直到PPP新机制的颁布实施。这类项目大概率未能按照PPP新机制要求执行,存在较大的合规性风险。

PPP新机制的实施,重新打开了政府和社会资本合作大门,让建筑企业能够有机会合规参与基础设施的投资,有效扩展了其发展空间;同时,进一步推动建筑企业实现投融资、建设、运营一体化运作转型,为其带来长期投资收益。

从严把关方案,全面提升项目质量。PPP新机制改变了原“先有可行性研究报告,后做‘两评一案’”的项目论证流程,用特许经营方案和可行性论证全面取代“两评一案”,使得“特许经营模式可行”成为PPP项目实施的先决条件只有通过特许经营方案审核和特许经营模式可行性论证的项目,才会进一步根据投资资金来源分别去履行投资项目的审批、核准或备案程序。由于PPP新机制聚焦使用者付费项目,政府付费只能按现有法律法规规定给予项目行业运营补贴。因此,PPP新机制下的项目并不会因采用PPP模式而额外新增地方财政未来支出责任,故基于政府支出责任的物有所值评价和财政承受能力论证,即“两评”,就失去了评价的现实意义。至于原PPP项目实施方案,则被内涵更丰富的特许经营方案所替代,并需要参照可行性研究报告编写规范(参见发改投资规〔2023〕304号)编制。除此之外,PPP新机制还要求国家发展改革委制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则,并会同有关方面及时修订完善特许经营相关制度文件。

在PPP新机制及其配套文件的指引下,PPP项目的质量将得到全面提升,能够有效避免新增政府隐性债务。同时,项目本身可行性的提高,也会显著降低建筑企业的投资风险,让项目融资变得真正可行。

支持项目创新,允许优享额外收益。在原PPP模式下,部分PPP项目引入社会资本并没有带来成本的降低和效率的提升。与此同时,还有大量项目以PPP之名行BT之实,将项目运营责任转嫁回政府方。这当中,既有政府方和社会资本方的责任,也存在制度上的缺位。不管是《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号),还是《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等文件,均只提及政府享有的超额收益分成需要及时支付和上缴国库,并未给出超额收益的分配原则。进而在实际操作中,地方政府所普遍采用的内部收益率(IRR)竞价方式基本也削弱了社会资本降本增效的动力。

现在PPP新机制首次明确了“特许经营者在保障项目质量和产出(服务)效果的前提下,通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有”。这种清晰且具体化的正向激励,能够激发社会资本在技术创新、管理创新和商业模式创新等方面的潜能,既有利于提高社会资本的投资收益,也能促进PPP项目行稳致远。

二、PPP新机制带来的挑战

PPP新机制使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,在带来新机遇的同时,也为建筑企业日后参与PPP项目提出了新的挑战。

资本金不能拿固定回报。“四个不得”,即不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得将项目融资偿还责任交由地方政府承担,不得以其他明股实债方式融资,是在原PPP模式下监管部门对PPP提出的基本要求。但从一个侧面也反映出存量PPP项目在这方面存在的普遍性问题。不管是PPP项目合同中约定社会资本方的资本金内部收益率,还是通过所谓的可用性付费等形式,都有可能额外新增地方财政未来支出责任,存在一定地方政府隐性债务风险隐患,也不利于发挥社会资本开展符合商业逻辑的投资决策、提高运营管理的专业水平。

PPP新机制从根源出发,回归投资项目本质,对政府付费行为进行了更为严格的限制。严格将运营期的政府付费限制为运营补贴,且只能是行业通行的补贴,不能是针对特定项目的特定补贴。同时,进一步明确在运营期除前述补贴外,不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式,使用财政资金弥补项目建设和运营成本。这就要求建筑企业彻底摆脱“工程总承包”思维,按照项目投资的基本逻辑参与PPP新机制下的PPP项目。

PPP市场竞争加剧。一方面,PPP新机制下的项目数量预计可能小于原PPP入库规模。截至2023年2月,财政部PPP管理库在库项目中完全政府付费类项目大约占35%,可行性缺口补助类项目大约占59%,完全使用者付费项目仅占不到6%。而在可行性缺口补助类项目当中,大部分项目的使用者付费比例也仅仅达到原入库的最低标准,即10%。如果以此为基数,预估PPP新机制下的市场规模和项目数量,将非常不乐观。另一方面,项目质量的提升,也预示着社会资本之间的竞争将加剧,没有谁能够抵挡住一个“好”的基础设施项目的吸引力。尤其是PPP新机制下,政府还可以按照一视同仁的原则,在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持,进一步保证了社会资本的投资收益水平。除此之外,经过近十年的实践,市场上已经形成一批具备项目投融资、建设和运营一体化能力的建筑企业,其经历了原PPP的多轮清理和整改,对PPP理念的理解更加深刻。在PPP新机制下,他们将更加具备市场竞争力。

真转型、真运营。真运营是PPP新机制的核心要义之一,这贯穿了PPP项目的全过程。在特许经营方案审核阶段,未来运营产生使用者付费收入直接关系项目的可行与否。在特许经营者选择阶段,项目运营方案是选择特许经营者的重要评定标准,且还需要高度关注其专业运营能力等。在项目运营阶段,PPP新机制提出要在运营期定期开展项目运营评价。运营评价主要基于特许经营协议的约定,对项目的运营情况进行监测分析,评价项目是否满足特许经营协议要求,是否按要求提供公共产品和公共服务,其相对于绩效评价而言内涵更丰富,范围更广,角度及侧重均存在差异。此外,PPP新机制还明确了运营激励制度,通过将项目实施方式创新获得的额外收益主要归特许经营者所有的制度安排,激励社会资本充分挖掘基础设施项目的商业价值,从而提升社会资本在项目全生命周期的投资收益。这将倒逼建筑企业真转型,向基础设施项目的后端延伸和扩充,从最初单一的施工建设,到由“投资带动施工”,再到现在的“投融资、建设、运营一体化”。

三、建筑企业参与基础设施项目投资的展望

在当前地方债务严格管理背景下,建筑企业在工程承包方面的压力越来越大,如还不能快速适应市场变化,依法合规开展基础设施项目投融资业务,适应PPP新机制,将企业价值创造向行业的前端和后端延伸,那么将会在建筑业新一轮洗牌中面临被淘汰的困局。

地方政府专项债券(以下简称“专项债”)作为当下实施积极财政政策的重要工具,是基础设施项目建设主要的资金来源。建筑企业应当把握政策机会,围绕专项债,积极探索创新项目实施方式,可采用“资本金(专项债+市场主体投资+其他资金)+市场化融资”的组合模式参与基础设施项目投资。对于专项债作资本金的项目,建筑企业可以股权投资方式参与,通过与政府方合资成立项目公司来实施项目,或者增资扩股到项目法人单位。此模式下,建筑企业不仅参与项目投融资,同时参与项目建设、运营等全流程,通过项目后期运营提升其项目运营能力,推动企业新业务发展,也助力我国基础设施发展,提升公共服务供给质量。对于可以市场化融资的专项债项目,建筑企业可通过市场化融资等渠道参与项目融资,拓展其投资、施工、运营的市场份额。

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