2026两会城市更新定调！告别大拆大建，高质量发展锚定四大主线
发布时间：2026-03-31
来源：高登咨询
作者：SSH
2026年作为“十五五”开局之年，全国两会对城市更新工作作出全新部署，今年的《政府工作报告》将城市更新的工作要求从2025年的“持续推进”调整为“高质量推进”，这一转变标志着我国城市更新告别粗放式的“大拆大建”，迈入存量盘活、安全兜底、民生优先、智慧赋能的内涵式发展新阶段。
此次两会不仅升级了城市更新的工作基调，更首次新增两个方向的部署：一是“加强城市基础设施生命线安全工程建设，提升高层建筑火灾防范和救援能力”，二是“建设创新型产业社区、商务社区，推动城市治理智慧化精细化，建设现代化人民城市”，这说明未来将加强对城市安全底线的建设和智慧化精细化的治理。本次两会释放的政策信号，既立足当下破解城市更新实操困境，又着眼长远谋划城市可持续发展路径，为“十五五”时期城市更新工作划定清晰框架，也为相关行业布局指明了核心方向。
一、核心政策导向：摒弃粗放模式，锚定四大发展主线
2026年两会城市更新政策紧扣“高质量推进”核心要求，围绕存量盘活、安全韧性、民生普惠、智慧治理四大主线，构建起系统性政策体系，扭转传统的开发思维，凸显“以人为本”的核心理念。
（一）存量优先，盘活低效资源替代增量扩张
政策明确要求盘活利用存量土地和闲置房屋设施，稳步实施城镇老旧小区、城中村、危旧房改造，坚决杜绝盲目拆建、过度开发。这一导向契合我国城市发展现状，多数大中城市已进入存量更新阶段，低效闲置空间盘活既能避免土地资源浪费，又能降低改造成本、缩短建设周期，同时保留城市原有肌理，实现城市更新与可持续发展的平衡。各地纷纷响应这一导向，重点推进老旧厂区、空置楼宇、闲置地块的综合利用，推动城市空间从“增量开发”向“存量提质”转型。
（二）安全兜底，强化城市生命线工程建设
今年两会首次将城市基础设施生命线安全工程纳入政府工作报告重点任务，将城市安全摆在突出位置，重点推进城市地下管网改造、老旧管线更新、高层建筑消防能力提升，常态化开展燃气、供水、排水、供热管网隐患排查整治。其中明确城市地下管网年度投资约8000亿元，聚焦老旧管网更新、雨污分流、综合管廊建设三大核心，同步推进海绵城市建设，增强城市防洪排涝能力，补齐城市安全短板，打造韧性城市，彻底改变以往“重面子、轻里子”的更新误区。
（三）民生为本，聚焦宜居提质与公共服务补短板
城市更新始终围绕民生需求展开，未来将重点推进适老化和无障碍改造、“好房子”建设、物业服务提质，完善“一老一小”配套服务，推动群众居住条件从“住有所居”向“住有宜居”跨越。政策明确提出建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，实施房屋品质提升工程，优化保障性住房供给，发挥“保交房”白名单制度作用，防范化解相关债务风险，同时深化住房公积金制度改革，全方位保障群众居住权益，让城市更新成果真正惠及全体市民。
（四）智慧赋能，推动治理精细化现代化
依托数字技术赋能城市更新，政策提出建设创新型产业社区、商务社区，推动城市治理智慧化、精细化，运用AI、物联网、数字孪生等技术，实现城市运行“一网统管”，推进基础设施数智化改造与“平急两用”公共基础设施建设。同时推动智能建造、装配式建筑等新型技术在更新项目中应用，提升建设效率与工程质量，实现城市更新与数字经济、产业升级协同推进，助力建设宜居、韧性、智慧的现代化人民城市。
二、资金保障加码：多元体系破解“钱从哪来”核心难题
资金短缺一直是制约城市更新落地的核心瓶颈，2026年两会构建起“财政资金兜底、政策性工具撬动、社会资本参与、居民合理分担”的多元化资金保障体系，资金规模持续加码、投向更加精准，为项目落地提供坚实支撑，核心资金安排与融资模式清晰明确。
（一）核心财政资金规模与投向
1.中央预算内投资：2026年安排7550亿元，较2025年7350亿元增加200亿元，资金重点向中西部、县域地区倾斜，统筹推进区域均衡发展，补齐欠发达地区城市更新短板。
2.超长期特别国债：拟发行1.3万亿元，其中8000亿元继续用于“两重”建设，重点支持老旧小区改造、城市地下管网更新、城市生命线工程等城市更新核心领域，为纯公益类更新项目提供兜底资金。
3.地方政府专项债券：4.4万亿元，完善项目负面清单管理与自审自发试点，重点投向城市更新重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款，优先支持城市地下管网、县域物流、农村供水保障等民生类更新项目。
4.新型政策性金融工具：规模从2025年5000亿元增至8000亿元，增幅60%，以1%—2%的低成本资金撬动数倍社会资本，且不直接计入财政赤字，成为城市更新市场化融资核心抓手，重点支持有一定收益的经营性更新项目。
（二）多元化融资模式与提案建议
针对资金筹措难题，代表委员纷纷建言献策，推动融资模式创新：
一是构建多元可持续资金保障体系，探索设立国家级、省级城市更新专项基金，鼓励金融机构创新适配信贷产品，完善税收配套政策（张志红委员，厦门市副市长）；
二是优化中央资金分配标准，打破“城区常住人口300万”单一门槛，增设特殊类型城市支持渠道，兼顾中小城市与省会城市更新需求（沈爱红委员，宁夏住建厅厅长）；
三是推动存量资产盘活融资，依托公募REITs实现“投资－运营－退出”闭环，鼓励国企主导、物业换空间等模式，吸引社会资本参与；
四是建立政府、市场、产权人三方责任共担机制，鼓励居民自筹资金参与危旧房、加装电梯等自主更新项目，调动群众参与积极性。
三、结语
2026年两会为城市更新的高质量发展定下总基调、明晰主方向，更搭建起坚实的资金保障框架，从理念到实操完成了全方位的升级迭代。告别大拆大建的粗放模式，以存量盘活为基础、安全兜底为底线、民生普惠为核心、智慧治理为赋能的城市更新新路径已然清晰。中央的顶层设计与地方的落地实践同频，财政资金与社会资本协同，这场围绕城市的深度更新，不仅是城市空间的提质升级，更是对人民群众美好生活需求的精准回应。而随着四大发展主线的落地与多元资金体系的发力，城市更新也将迎来更具活力、更可持续的发展阶段，为“十五五”新型城镇化建设开好局、起好步，让每一座城市都在更新中焕发新的生机。
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