PPP项目各阶段的管理要点——以某污水处理工程为例

发布时间:2023-07-22


PPP(public-privatepartnership),即政府和社会资本合作,是一种公共基础设施的项目运作模式。在PPP模式下,民营资本、私营企业与政府进行合作,共同参与到公共基础设施的建设中。截至2021年3月初,全国PPP综合信息平台项目管理库入库项目有10023个、管理库项目金额达到15.47万亿元;示范项目923个、示范项目金额2.06万亿元。其中市政工程项目4085个,位居第一。图1为全国PPP综合信息平台项目管理库前六大类入库情况。

图1 全国PPP综合信息平台项目管理库前六大类入库情况

在PPP项目管理过程中,应加强项目各个阶段的管理工作强度,对项目各个阶段可能出现的风险进行风险评估及预防,另外,由于整个PPP项目过程中环境因素的不断变化,进而需要做好对未知风险的防范措施,及时做好风险因素的应对、监控及度量工作,针对不同阶段风险特点,制定不同风险管理控制方案。

以潮州市韩江新城污水处理近期工程PPP项目为例,对PPP模式的污水处理工程项目从设计、施工直到移交完成的全过程项目管理的要点分析并提出解决方案。图2为PPP项目流程示意图。

图2 PPP项目流程

01  工程概况

本项目拟采用“DBFOT”的PPP模式实施,即政府授予项目公司负责本项目的勘察设计、投融资、建设、运营及移交工作的特许经营权,项目公司通过收取政府方支付的污水处理服务费、可用性服务费、运营维护服务费及PPP合同约定的相关费用获取合理收益,特许经营期满后相关设施无偿移交给接收方。

政府作为本项目实施机构负责本项目具体实施,通过公开招标方式选定项目建设单位或联合体在潮州市组建项目公司,双方签署PPP项目合同及相关文件。

在PPP合同合作期内,项目公司负责项目的勘察设计、投融资、建设、运营和维护工作,提供满足合同要求的公共服务,接受政府及行业主管部门、社会公众的监督。政府根据PPP合同约定对项目公司进行监督考核,并通知潮州市财政局根据定期考核的结果将污水处理服务费、可用性服务费、运营维护服务费及PPP合同约定的相关费用拨付给项目公司。合作期满后,项目公司将本项目设施完好、完整、无偿地移交给接收方。

 

02  设计过程责任要求

项目公司根据项目污水处理厂及配套管网工程的可研报告及其修编确定的规模、工艺、出水水质、管道标准等主要参数完成本项目勘察、初步设计、施工图设计等工作,对污水处理厂及配套管网设施中各部分的技术可行性、生产能力和可靠性负全部责任。

在项目开始投入设计后,如发生政府拟对污水处理厂及配套管网立项批复的实施规模、范围进行调整的,须以书面文件的方式通知项目公司,项目公司原则上须按政府的文件要求相应调整设计,由此增加的相关费用计入总投资。

项目工程开工后,项目公司出于优化方案、节省开支等合理或经济性考虑,认为需要对项目建设进行变更的,取得政府主管部门的审核确认后方可实施。项目总投资根据政府主管部门确认后的变更方案相应调整。

 

03  工程监督和管理的要点

项目公司方面,应为项目成立专门的工程建设指挥部,在指挥部内部设立负责工程质量管理的部门,以保证工程的施工、监理、质量管理、安全管理、完工验收、竣工验收等符合相关法律和强制性标准和PPP合同规定的要求。

政府部门必须加强监督管理,并基于本项目建立全过程的监管体系,兼顾“事前—事中—事后”,以此提升监管效果,科学建立、严格落实相应奖惩机制,环保、水利等部门也需要参与其中,以此形成健全的监管体系。

 

04  工程竣工验收的要点

项目公司在污水处理厂完工后十日内组织相关单位进行污水厂的完工验收。完工验收合格后,项目公司向当地行政主管部门申请试运营,政府主管部门负责协调有关部门在项目公司提交试运营申请后批复同意试运营(试运营期间产生的费用由项目公司承担,并纳入项目总投资)。试运营一段时间后,项目公司按照有关规定组织环保验收。环保验收通过后,项目公司按国家有关规定组织工程竣工验收,政府主管部门将根据项目的实际情况和需要,在符合中华人民共和国住房和城乡建设部现行的规定下,协助项目公司办理竣工验收。

而对于配套管网工程,项目公司应在管网完工后10日内组织相关单位进行完工验收。完工验收后,方可组织工程竣工验收。政府主管部门将根据项目的实际情况和需要,在符合中华人民共和国住房和城乡建设部现行的规定下,协助项目公司办理竣工验收,政府管理部门派员参加。

 

05  项目运营维护的重点要求

项目公司自本项目污水处理厂及配套管网的商业运营日起开展运营维护工作。项目公司应在开始商业运营前书面通知政府管理部门到污水处理厂确认设施的进水、出水流量计底数。

运营维护标准本项目运营维护应严格按照国家、行业标准及PPP合同约定的标准执行,没有可适用标准的应符合谨慎运营惯例。项目公司于运营期每年的年底向政府管理部门提交该下一年度运营维护计划,运营第一年运营维护计划在项目开始商业运营后30日内提交,计划应包含项目运营维护目标和具体方案等内容。

项目设备、设施的管理及维护:项目公司对其投资形成的本项目具有所有权的资产、设备、设施具有完全、充分的占有、使用、收益的权利的同时,应遵守政府管理部门规定,不得擅自转让、出租、赠予、抵押等其他任何方式对本项目资产、设备、设施进行不恰当处置。政府管理部门可对本项目设备、设施进行盘点,盘点应不影响项目的正常运营。在项目运营期内,项目公司应于每年年底向政府主管部门提交下一年度污水处理厂和配套管网的维修、大修和重置计划,且在每次计划大修或重置之前向政府主管部门报告具体大修或重置的时间安排。

应急预案及通报:项目公司应分别于污水处理厂、配套管网开始商业运营后尽快制定相应的应急预案,报政府主管部门备案,并与政府管理部门确定紧急事故发生时与政府管理部门的沟通机制与方式。发生紧急事故或意外可能会影响相关人员的生命财产安全时,项目公司应及时采取封闭、疏散、抢救、复原、赔偿或其他适当措施,以防止对人身、财产的损害,并于紧急事故或意外发生后的24h内向政府管理部门通报。

 

06  项目移交要点

特许经营期届满或PPP合同提前终止时,除PPP合同或中国法律另有规定外,项目公司应将移交范围内的全部项目设施、资产、技术文件等列入移交清单,经双方确认后无偿、完整地移交给政府方。

项目公司应于项目设施移交日前聘请专业机构根据需要完成对项目设施、设备的恢复性大修,保证项目设施可以满足届时有效的有关法律、法规和国家标准规定的处理性能和排放指标及其设计处理能力。移交时,污水处理厂主要工艺设备及计量仪器不能满足届时正常运营需要的,项目公司应进行更换。

 

2014年《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)文件颁布后,各类PPP项目的具体操作流程和程序在文件中得以明确,我国PPP项目进入了一个高速发展的阶段。本文提到的PPP项目管理应在设计、施工直到移交完成的过程中,优化全流程管理、建立较完善的监管机制、做好运营维护,是一种可行性较高的风险控制和建设管理路径,对今后污水处理工程PPP项目建设流程的进一步完善具有重要意义。

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