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【原创】工程行业2020年上半年度最新政策核心内容及2019年度重点政策解读(上)
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【原创】工程行业2020年上半年度最新政策核心内容及2019年度重点政策解读(上)

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2019年以来,国家相关部委先后发布了有关工程管理的相关政策。这些政策对工程行业的战略发展方向有深远的影响。笔者以发布的时间先后为序,对重点的几个政策进行了梳理和解读。

 

一、国务院2019年4月14日发布的《政府投资条例》(国务院令[第712号],2019年7月1日正式实施)

第一,明确政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,不得垫资、不得超概算。

第二,明确政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

 

二、发改委2019年12月3日发布的《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》

该草案共8章,94条,对现行《招标投标法》修改58条,增加28条,删除2条,维持8条不变。

草案在“放管服”改革背景下,进一步放权和授权,进一步贴合市场及行业的发展趋势,以规范引导为主,对促进我国经济建设发展具有重要的时代价值和意义。有很多重大变化,其中最重要的有;

1、第四十五条  旧版第三十九条的融合,补充完善了相关内容。重大变化。

对评标委员会的否决投标授权更大,明确:评标委员会发现投标人的报价为异常低价,应当否决其投标。

2、第四十七条  旧版第四十条的融合,补充完善了相关内容。重大变化。

其一:对招标人选择招标单位进一步放权,自主性更高。明确:评标委员会除招标文件明确要求排序的外,推荐中标候选人不标明排序。由招标人自主确定中标人。

其二:明确了确定中标人的具体时间为:自收评标报告之日起二十日内。

 

三、住建部2019年12月19日发布的《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》(建市规[2019]11号)

1、鼓励政府投资工程集中建设或代建。

鼓励集中建设管理方式。实施相对集中专业化管理,采用组建集中建设机构或竞争选择企业实行代建的模式,严格控制工程项目投资。

——代建模式的推行,是不是意味着,工程总承包模式的让位?

——正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第六条:建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等,合理选择工程建设组织实施方式。与此一脉相承。

对业主来说,可以自由选择采取工程总承包方式或平行发包模式进行发包。这对于工程总承包市场是否有影响,有待市场检验。

2、缩小招标范围。

政府投资工程鼓励采用全过程工程咨询、工程总承包方式,减少招标投标层级,依据合同约定或经招标人同意,由总承包单位自主决定专业分包,招标人不得指定分包或肢解工程。

——《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》第三十六条明确,总承包单位自主决定专业分包。

——《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》也明确了上述要求。

——正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第二十一条:工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。与此一脉相承。

3、探索推进评定分离方法。

招标人应科学制定评标定标方法,决定评标委员会,通过资格预审强化对投标人的信用状况和履约能力审查,围绕高质量发展要求优先考虑创新、绿色等评审因素,评标委员会对投标文件的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议,向招标人推荐3至5家不排序的候选人。由招标人按照科学、民主决策原则,建立健全内部程序控制和决策约束机制,根据报价情况和技术咨询建议,择优确定中标人,实现招标投标过程的规范透明,结果的合法公正,依法依规接受监督。

——与《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》第四十七条是一致的。

4、全面推行电子招标投标。

全面推行招标投标交易全过程电子化和异地远程评标,实现招标投标活动信息公开。积极创新电子化行政监督,招标投标交易平台应当与本区域电子行政监督平台实现数据对接,加快推动交易、监管数据互联共享,加大全国建筑市场监管公共服务平台工程项目数据信息的归集和共享力度。

——与《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》第七条是一致的。

5、推动市场形成价格机制。

实施工程造价供给侧结构性改革,建立完善多层级工程量计算规则,改变定额计价方式,推进工程定额向建立工程造价数据库和发布指标指数转变,推动建立工程材料、机械、人工、服务价格市场化的信息发布机制,促进通过市场竞争形成价格;对标国际通行的工程项目管理模式,推动全过程工程造价目标管理,引导承发包双方严格履行合同约定责任,从严控制工程变更洽商,加强政府投资的有效管控。修改建设工程价款结算办法,提高工程进度款支付比例下限,政府和国有投资工程不得以审计结论作为结算依据。

 

四、住建部2019年12月23日发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(建市规[2019]12号,2020年3月1日正式实施)

(一)整体解析

1、推行“双资质”的影响

一个“和”字,好生了得,将绝大多数的单一具有工程设计资质或施工资质的设计院、施工企业挡在了工程总承包的大门之外。未来对房屋建筑和市政基础设施项目的从业公司来说,将是不小的挑战,毕竟申办资质也不是一天两天能够审批通过的。

2、哪些从业公司有影响?

根据新版的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》:

本办法所称房屋建筑工程,是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。

本办法所称市政基础设施工程,是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。

以上各个行业的从业公司将深受该办法影响。公路行业早就实行了设计资质和施工资质并举,其他行业是否跟进,并出台相关政策,有待后续考量。

3、设计院、施工企业未来的发展之路

设计院、施工企业未来想要在工程总承包市场中分得一杯羹,必须申请设计或施工资质,否则难以生存。要么做单一业务,要么搞联合体。这也会把一大批不适应市场发展的设计院、施工企业挡在工程总承包之外。

4、对业主选择发包模式的影响

(1)该办法鼓励设计单位和施工单位组成联合体,因此对于不同时具备工程设计资质和施工资质的企业,将大量的进行联合体承包模式。目前国家及行业层面,对联合体的承包模式,没有专项的管理办法,具体实施过程中有很多发生争议的地方。未来从规范管理的角度出发,是否还要出台联合体的管理办法及相关标准文本合同,有待后续考量。

(2)由于该办法对工程总承包企业的资质要求,很多企业不具备,会不会导致业主更倾向于选择平行发包模式。这是否对工程总承包的推行不利?

5、明确了招标文件的内容

除了常规的内容外,还重点明确了:履约担保要求、最高投标限价及计算方法。

第九条  建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求,依法要求投标文件载明拟分包的内容;对于设有最高投标限价的,应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。

6、明确要预留投标文件编制的合理时间

第十三条  建设单位应当依法确定投标人编制工程总承包项目投标文件所需要的合理时间。

这与《招标投标法》修订草案第二十八条的规定是一致的:

招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,调整为十五天,比旧版减少五天。

增加内容:属于采购标准通用设备、材料的,或者施工技术方案简单、工期较短、季节性强的小型工程的,最短不得少于十日。

7、明确了评标委员会成员

第十四条  评标委员会应当依照法律规定和项目特点,由建设单位代表、具有工程总承包项目管理经验的专家,以及从事设计、施工、造价等方面的专家组成。

这与《招标投标法》修订草案第四十三条的规定微有出入:

除了上述从事设计、施工、造价等专家外,还增加了法律方面的专家。

8、明确了保修责任

第二十五条  工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署,保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任,工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。 

(二)十大亮点解析

亮点一:明确规定了工程总承包项目的承包范围(勘察不包含在EPC范围内)

第三条  本办法所称工程总承包,是指承包单位按照与建设单位签订的合同,对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

——政策解析:明确了工程勘察不包含在总承包的范围内;

前期无明确的说法,导致很多业主发包时是否将勘察纳入总包范围有争议。

亮点二:明确规定了工程总承包项目的适用范围——对于建设单位来说,可以自由选择EPC或平行发包

第六条  建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等,合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目,适宜采用工程总承包方式。

——政策解析:对业主来说,可以自由选择采取工程总承包方式或平行发包模式进行发包。这对于工程总承包市场是否有影响,有待市场检验。 

亮点三:明确规定了发包阶段和条件

第七条  建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目,应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目,原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包;其中,按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目,应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。 

——政策解析:政府投资项目,必须在初设完成后发包,意味着设计院进来不能参与总包;同时国家政策引导施工单位做施工图设计,对施工单位做总包更有利。 

亮点四:明确工程总承包承接主体的资质

第十条  工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。第十一条  工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位,一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的,上述单位可以参与该工程总承包项目的投标,经依法评标、定标,成为工程总承包单位。 

——政策解析:双资质的要求,未来将淘汰一大批中小设计院及施工单位,倒逼市场进行整合、收购、重组,形成能力较强的双资质公司。这和整个工程市场的开放也有关,不然未来没有竞争力。

联合体的模式:目前国家及行业层面没有专项的管理办法,具体实施过程中有很多发生争议的地方。未来从规范管理的角度出发,是否还要出台联合体的管理办法及相关标准文本合同,有待后续考量。

关于联合体的资质问题,《招标投标法(修订草案公开征求意见稿)》第三十七条明确了:

其一:明确非法人也可以作为联合体的投标主体。

其二:修正了旧版中联合体资质的就低原则;明确联合体按照各专业资质等级、专业分工,分别按照承担相应专业工作的资质等级最低的单位确定。

第十一条  工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位,一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的,上述单位可以参与该工程总承包项目的投标,经依法评标、定标,成为工程总承包单位。

——政策解析:代建/项目管理/监理/造价/招标代理绝对不能参与总包。

而做了可研、初设的咨询单位,在可研、初设文件公开的前提下,可以参与总包。这也避免了第七条在初设阶段发包时,设计院不能参与总包的壁垒。 

亮点五:对于总承包单位资质问题的解决之道

第十二条  鼓励设计单位申请取得施工资质,已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位,可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质,具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。

——政策解析:设计院及施工企业如何去获取双资质,给出了解决之道。未来对于做资质申办的中介机构有利好消息。

对于原有的设计资质、施工资质除了上述的业绩条件有所说明外,其他的条件要求应该不会变化太大。 

亮点六:明确了合同总价调整方式

第十六条  企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同,政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的,除合同约定可以调整的情形外,合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。

——政策解析:EPC合同一般采取总价包干模式,调整价款的除非合同另行约定。对业主来说风险较小。 

亮点七:强化工程总承包单位应建立具备工程总承包管理能力的组织机构

第十八条  工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度,形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。

第十九条  工程总承包单位应当设立项目管理机构,设置项目经理,配备相应管理人员,加强设计、采购与施工的协调,完善和优化设计,改进施工方案,实现对工程总承包项目的有效管理控制。

——政策解析:总承包单位配套构建对应的组织结构、工程总承包项目管理体系,否则企业的管理机制不健全,可能连入围的资格都没有。 

亮点八:明确了项目经理的资格条件

第二十条  工程总承包项目经理应当具备下列条件:

(一)取得相应工程建设类注册执业资格,包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等;未实施注册执业资格的,取得高级专业技术职称;

(二)担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师;

(三)熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范;

(四)具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。 

——政策解析:进一步放开了项目经理的资格,勘察设计人员、监理工程师、高级技术职称,未来都可以担任总包项目的项目经理,不一定非要具备建造师资格。 

亮点九:明确了工程总承包项目的分包和暂估价的分包

第二十一条  工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时,属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的,应当依法招标。

——政策解析:以公开招标形式获取的工程总承包项目,分包可以不用公开招标;除非业主合同有约定。

暂估价的招标,因为涉及二次设计、深化设计才能确定最终的价格,因此其招标还是按照国家标准来确定是公开招标还是邀请招标,但其属于总承包范围内,因此其招标主体也应该是工程总承包单位。 

亮点十:明确了建设单位、工程总承包单位、分包单位的费用、质量、安全、工期责任

第二十二  建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标,不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量,不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。

工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责,分包单位对其分包工程的质量负责,分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。

工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。

——政策解析:业主不得采取底价确定总包单位,与《招标投标法》(修订草案)相呼应;分包对分包质量责任;工程总承包单位及其项目经理质量终身负责制。 

第二十三条  建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求,不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。

工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理,分包单位不服从管理导致生产安全事故的,由分包单位承担主要责任,分包不免除工程总承包单位的安全责任。

——政策解析:对建设单位的指定分包进行了约束,不得指定涉及安全的设备材料分包。

工程总承包单位对安全负总责;分包对分包安全责任。 

第二十四条  建设单位不得设置不合理工期,不得任意压缩合理工期。

工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责,对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理,确保工程按期竣工。

——政策解析:对建设单位的压缩工期进行了约束,建设单位不得任意压缩合理工期。

工程总承包单位对工期负总责。

 

五、国务院2019年12月30日颁布的《保障农民工工资支付条例》(国务院第742号令;2020年5月1日起施行)

该条例的颁布,可谓一石激起千层浪,对行业未来的发展具有十分重要的影响,它的发布是适应市场发展规律、适应工程企业转型升级调结构需要的。笔者认为,它的发布将助推中国工程行业转型的深层次发展。

1、《条例》的实施,将影响垫资承包的行业规则,至少在政府投资项目层面得到了明确,未来有可能延伸至其它工程项目。

2019年4月14日,国务院颁布了《政府投资条例》第712号令),自2020年5月1日起施行。其中第二十二条明确规定:

政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。

政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

2、《条例》的实施,将推进职业教育的发展,未来将有一批新型的技术工人参与到项目的建设中来。

多年来的高校扩招,导致出现了一大批眼高手低,动手和实践能力偏弱化的人员;同时也可以看到每年的国家公务员考试,大量的高校学生参考,都想当公务员,都不愿意做“蓝领工人”,殊不知国家是靠实业来推动发展的,不是靠公务员。

政府有关部门也意识到了这点,不发展职业教育,培养出来的都是坐办公室的,不能推动经济发展。2019年2月14日国务院发布《关于印发国家职业教育改革实施方案》(国发[2019]4号),提出:

大力发展职业技术教育,培育数以万计的产教融合型企业,普通本科高等学校向应用型转变。

这个导向作用是明显的,我们常说“实业兴国”,没有专业技术人才的支撑,何以实现。对工程行业而言,也将推动“农民工”队伍的专业技能建设,现实中已经有很多拥有一技之长的“农民工”在工程项目上发挥着重要作用。

3、《条例》的实施,将推进工程行业从业企业的洗牌。

《条例》实施后,上游的总承包单位,为了便于管理,是不是不会直接和“包工头”打交道,而是选择劳务分包公司合作,是不是会形成一大批劳务分包公司;但中小“包工头”将长期存在,这是“农民工”的人员流动性、工程项目建设的周期性、用工的灵活决定的。

4、《条例》的实施,将推进工程行业进一步提升综合管理能力。

工程质量终身负责制,总承包单位的主体责任不因分包而转移。做为上游的总承包单位必将高度重视“农民工”现场实施的管理,通过管理来提升项目的质量与安全,反过来提升了自身的综合管理能力。

待续......

作者|杨尚华,转载授权请留言联系小编,转载时请标清作者及来源。