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高登原创|城市轨道交通大标段模式下项目前期风险管理

发布时间：2023-01-20

城市轨道交通项目因具有投资大、周期长、地域性强、不确定因素多而存在大量风险，因此，城市轨道交通项目管理是一项较为复杂而充满风险的管理活动。而与政府交涉进行项目审批和手续办理、与产权单位协商专业工程、与地铁沿线居民进行沟通协调等项目建设前期工作对社会民众影响大、持续时间长，很容易导致较大的社会冲突，是否顺利开展，对项目的顺利推进影响巨大，否则极易引发纠纷，导致项目延期。

一、大标段施工总承包管理模式

在传统情况下，城市轨道交通建设单位为了保证对建设阶段的控制力，通常采用小标段施工总承包模式进行施工招标，将地铁建设项目划分成多个小标段，每个小标段独立招投标，一条城市轨道交通线路通常由多家施工总承包商共同完成。随着地铁建设规模的扩大，管理要求的提高，小标段管理模式效率低、管理成本高、资源浪费等弊端日益凸显。

城市轨道交通项目大标段模式是基于传统小标段模式下标段数量多、业主管理和协调工作量大、管理成本高、资源浪费严重的背景下，应运而生的建设单位创新组织管理模式。

二、大标段施工总承包管理特点

1）合同额大，概算存在变化，成本控制难。一条地铁投资往往超过百亿元，施工总承包的合同额大。合同投标报价往往以初步设计概算为基准，实施过程以施工图设计为主，施工图设计是对初步设计的深化和细化，在工程措施等方面会有一定的差别，直接影响项目成本，稍不注意，成本就可能突破概算。加上地铁施工总承包一般都在初步设计阶段签订合同，这个阶段因城市规划、地铁线网规划以及沿线因素影响，线站位往往不稳定，投资概算存在变数，因此对总承包企业来说，成本控制难度相当大。

2）工艺工法多，技术要求高，施工难度大。地铁施工面临不同的地质条件，施工工艺工法会不一样，软基有软基的施工方法，硬岩有硬岩的施工方法;不同的建筑结构工艺工法也不一样，区间施工会采用盾构法、矿山法等，车站施工会采用明挖法、暗挖法等，一般来说一条地铁的施工工法有十几种。沿线可能穿越高楼大厦、铁路、公路以及城市河道等特殊构筑物，需要采用特殊的技术手段来穿越构筑物，对总承包企业来说提出了很高的技术要求，施工难度大，征地迁改量大，交通疏解难，协调工作多。地铁线路往往穿越繁华闹市区，征地拆迁量大，管线迁改多，涉及的产权单位多，协调工作量大。地铁往往沿着繁华的城市街道走，为避免地面交通与地下施工相互干扰，施工过程中需要采取大量交通控制措施疏解交通。疏解交通需要地方交通部门的批准和配合，协调任务多。

3）管理层次多，影响因素多，项目风险大。总承包商既要管理好项目的成本、工期、安全质量，又要管理好分包商、材料供应商;既要与业主打交道，又要与设计、监理等单位打交道，管理涉及层面多，范围广。实施工程中，项目受政策、环境、技术、经济、合同等影响，可能为总承包商带来风险，作为风险的主要承担人，总承包商面临的风险大。

表某城市交通建设项目风险汇总表

三、项目前期风险识别

在大标段施工总承包模式下，为了充分发挥承包商对施工全线的总体协调优势，业主将交通、管线、绿化等需要和政府其他产权部门进行大量协调对接的前期工作，也一并交由总承包商进行管理。项目前期征地拆迁、项目审批、手续办理等对项目完工影响较大，识别项目前期风险，并进行前期项目风险管理，对项目成功起到关键作用。

表城市交通建设项目前期手续办理事项清单

序号	手续办理事项	涉及权属单位/行政部门
1	“两证一书”（选址意见书及用地预审意见、用地规划许可证、建设工程规划许可证）办理	规划部门、国土自然资源局、规资局
2	征地及拆迁	轨道办、街道办、区政府
3	施工许可证办理	市住建局及相关部门
4	质量安全监督手续办理	市住建局、市政质量安全监督站
5	电力质量安全监督手续办理	市住建局、电力质量安全监督站
6	占道手续办理	交通局、交警局及相关路政管理归口部门
7	涉铁路手续办理	铁路局内部科信部、代建管理部门、下属各相关单位、工务段
8	涉地铁手续办理	地铁运营单位及下属安保办等各相关部门
9	涉高速手续办理	省交通运输厅、市交通运输局路政管理处
10	涉水利工程手续办理	国务院、省、市管权限水利工程管部门及相关单位
11	涉河洪水影响评价手续办理	水务局、水务主管部门
12	占用林地手续办理	市规自局、林业主管部门
13	管线迁改手续办理	产权单位、政府相关权属部门
14	110kV主变电所建设及送电手续办理	住建局、电力质监站、供电局、
15	绿化迁移手续办理	街道办、区城管、市城管等相关绿化行政管理部门
16	交通疏解道路工程质量验收	交通局、交警局等相关部门
17	地下管线验收移交工作	产权单位、政府相关权属部门
	……

根据项目前期工作事项识别项目前期利益相关方，再基于各利益相关者的需求，从施工单位的角度，识别出可能引起地铁建设前期施工单位与各利益相关方的一系列矛盾和冲突的风险。

大标段地铁施工总承包项目前期利益相关者，是对前期工作产生影响或被影响的所有团体或个人，主要为施工单位、沿线居民、地方产权单位和政府部门，如何平衡各利益相关者的需求是地铁建设前期工作的一大难点，会直接影响前期工作的顺利实施。利益相关者不重视自身义务履行或需求不满足是造成利益相关者之间矛盾和冲突的直接原因，同时它也是风险的根本来源。因此，全面分析和识别利益相关者的工作任务与需求至关重要，大标段地铁施工总承包项目前期主要利益相关者的工作任务与需求识别如下。

（1）政府：政府作为公共项目的提供者，其在地铁建设前期的主要义务是配合和协助施工单位完成相关工作，高效完成前期的项目审批，推进前期工作的顺利开展。其利益需求表现为前期工作不扰乱正常的社会秩序、不影响社会的安定与和谐，避免一切恶性社会冲突事件的发生。

（2）产权单位：高效、高质量地完成相应的前期工作是产权单位的义务，但是其自身的垄断性使其在协商过程中处于主导地位，因自身利益需求不满足不重视自己的义务工作，导致施工单位与其协商的难度极大。其利益需求表现为获得满意的工程价款，进场施工时各单位之间能积极配合和协调等。

（3）沿线居民：沿线居民在前期的义务是配合施工单位完成相应的前期工作，并积极提出意见和建议。地铁建设前期沿线居民的利益需求主要为前期施工不影响自己的正常生活。

图城市轨道交通大标段施工总承包项目前期风险分类

基于过往经验及行业经验，识别风险清单，并对风险进行风险等级识别。

表某XX城市交通建设项目前期风险清单

类别	子类别	风险子项	风险等级
产权单位	协调配合	工程价款矛盾	关键风险
	协调配合	产权单位之间施工配合差	重要风险
	管线迁改	地下管线爆炸事故	重要风险
	管线迁改	管综图内容不全	一般重要风险
	施工现场	危险品堆放不整齐	关键风险
沿线居民	绿化迁移	迁移方案不合理	关键风险
		绿化迁移补偿纠纷	关键风险
		审批手续周期长	一般重要风险
	交通疏解	交通堵塞	关键风险
		交通事故	一般重要风险
		出行不便	关键风险
	管线迁改	正常生活受干扰	重要风险
	管线迁改	既有构筑物受损	次要风险
	环境污染	水污染	重要风险
		扬尘污染	重要风险
		噪音污染	重要风险
		水土流失	次要风险
		工地废弃物处理不当	次要风险
政府部门	项目审批	占用河道手续办理困难	重要风险
		占用河道施工时间段限制大	关键风险
		土地类型变更手续办理困难	关键风险
		临时借地申请复杂	关键风险