双碳目标背景下EPC工程总承包发展环境问题及建议
发布时间：2025-12-23
来源：施工企业管理
作者：叶浩文
联合体模式下,各自制度、文化差异,目标不同,导致观念、组织、机制不融合,双方碰撞和磨合较长。
“穿新鞋走旧路”,设计由建设方指定,设计费单独支付,无合理利益共享机制,设计院配合意愿低,导致项目目标控制不达标。联合体双方权责分工存在真空,仅靠君子协定,难以实现互利合作。
01 工程总承包模式发展背景
建筑业作为我国国民经济重要支柱产业之一，其全生命周期碳排放量占全国碳排放量的比例超过38%， 推动建筑业全生命周期降碳是实现我国“碳达峰、碳中和”目标的重要一环。采用工程总承包模式，有利于统筹建造活动各阶段，落实碳减排目标，将绿色、低碳、可持续理念贯穿于建筑的规划设计、建材选用、建设施工、运营管理全生命周期。
绿色设计推进源头减碳。构建以设计为源头的产业链，带动项目全产业链资源绿色低碳。融合节能低碳理念，进行设计优化，促进建造全过程节能水平提高。从建筑设计、建材选择、低碳技术、永临结合运用、耐久性等方面入手，统筹考虑竣工后的运营等。
绿色采购助力低碳供应链。在“双碳”目标下“建造”过程的材料采购，要加上绿色低碳的性能指标， 选择采用更低碳的绿色建材，倒逼建材的绿色与低碳，从而推动供应商进行绿色改造和升级，提高整个供应链 的环保性能和效率。
绿色施工实现过程减碳。积极采用新技术、新工艺、节能设备和有效的资源管理措施，确保施工过程中的碳排放得到有效控制，重点使施工过程的污染排放最小和资源 有效利用。
绿色运维保障持续减碳。通过实施绿色运维策略，如能效管理、设备维护优化、废弃物管理等，确保建筑或设施在运营过程中保持低碳排放，持续推动双碳目标的实现。
02 工程总承包模式发展环境
2.1 环境政策
一是中央政策层面：政策逐步完善，决心愈发坚定。1982-2021年，共有大约175项政策文件出台，且伴随时间推移政策文件数量呈增加趋势；1997年《中华人民共和国建筑法》在法律层面首次明确“提倡对建筑工程实 行总承包”；2003年《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，首次以部委文件对工程总承包作出定义；2014年《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，提出“加大工程总承包推行力度”；2019年《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，标志着工程总承包模式全面拓展到房建和市政领域。
二是地方政策层面：紧跟中央基调，加快政策创新。除西藏外，大陆31个省份均出台了相关政策。2007-2021年，福建、浙江、广西、 四川、山东、上海等地出台政策文件数量居于前列。诸如深圳、杭州、济 南、沈阳、南宁等地级市有进一步的细化政策出台。2007-2015年期间共有大约11项政策文件出台，2016-2021年期间共有大约124项政策文件出台。
三是政策层面存在的问题。
（1）法律法规存在缺位。项目决策审批、招标投标、合同性质、专业分包、从业资格管理、质量安全管理、市场监管等问题，现行的法律法规仅适用于施工总承包。
（2）政策制定协同不足。各部委联合发布的政策文件占比小，不同部委的政策文件对工程总承包关键问题的规定也存在出入，存在“政出多门”的现象。
（3）政策颁布存在滞后。工程总承包政策发展明显滞后于宏观经济体制改革，以外界推动力为主，行业内的原动力不足。
（4）管理细则仍需完善。主管部门对项目检查和履约检查过程中，仍然是设计、施工分开管理；施工许可、项目资料、项目验收、项目经理终身责任制等，在现有的表格或者管理体系文件中均未体现工程总承包单位的地位。
（5）微观政策亟待补充。招投标、施工审图、税收等多方面都缺乏明确规定，对哪些领域、哪些特点的工程项目适用工程总承包也缺乏明晰的、定量的参考标准。
2.2 市场环境
一是施工企业。 2020年，八大建筑央企工程总承包业务新签合同额约为2万亿、营业收入为1万亿-1.5万亿。此外，省属建工企 业及其他建筑企业约有1.5万亿-2万亿的工程总承包营业收入。施工企业中标EPC项目的数量持续增长。2020年，全国施工企业中标EPC项目数量约4.62万个，占全国中标量的3.79%；EPC项目中标量增速为55.35%，也远高于全国中标量增速。
二是设计企业。2017-2020年， 勘察设计企业工程总承包新签合同额从3.43万亿元快速增长至5.51万亿元，年均复合增长率为17.14%；占勘察设计行业新签合同额比重保持在82%以上，并逐年增长，2020年超过85%。2017-2020年，勘察设计企业工程总承包营业收入从2.08万亿元增长至3.31万亿元，年均复合增长率为 16.7%；占勘察设计行业营业收入比重保持在50%左右，2019年最高为 52.4%。2017-2020年，勘察设计企业在房建、市政领域工程总承包新签合同额均不断增长，年均复合增长率分别为37.9%、27.1%，2020年分别达到 2.21万亿元、0.83万亿元。同期，占勘察设计企业工程总承包新签合同额比重也基本保持增长态势，2020年分别达到40.1%、15%。
三是市场层面存在的问题。
（1）细分市场尚未成熟。工程总承包是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会经济发展到一定程度产生的社会需求。我国建筑产业链专业分工很细很全，每一领域都有从规划、设计到施工的资源配置。各地如遇大型重点工程项目，有工程总承包需求时，就组建指挥部、项目管理公司等代行工程总承包的职能，导致细分市场尚未成熟。
（2）市场需求动力不足。国外工程总承包是市场推动的自然成长，我国工程总承包走的是由政府行政发文推动的被动性路径，业主缺乏主动性，市场需求动力不足。多数业主不愿采用工程总承包模式，少数政府或国企业主选择工程总承包模式，但从立项规划、设计到招投标、施工的全过程，仍沿用施工总承包管理方式。
（3）市场运行机制缺失。在工程总承包模式推广过程中出现的扯皮、反复协调、拖延工期、部门无法作为等情况，发包、承包双方都有缺位和越位的现象，造成了实施中的困惑和困难。这也从另一个角度反映出，国家现在缺少规范性、程序性的制度，尚未建立起工程总承包的运行机制。
2.3 发展难题
一是设计施工“两张皮”。联合体模式下，各自制度、文化差异，目标不同，导致观念、组织、机制不融合，双方碰撞和磨合较长。“穿新鞋走旧路”，设计由建设方指定，设计费单独支付，无合理利益共享机制，设计院配合意愿低，导致项目目标控制不达标。联合体双方权责分工存在真空，仅靠君子协定， 难以实现互利合作。
二是设计管理能力不足。缺乏工程总承包设计管理人才，限额设计、设计优化等方面能力不足，多习惯于按照传统思维开展设计工作。
三是企业管理能力不足。对总承包发展不确定，缺乏内在动力，项目管理能力有短板，内部制度、架构、复合型人才缺失。
四是合同计价模式不规范。基本采用定额降幅或模拟清单模式，投资失控原因难追溯，设计、施工融合无动力。
五是招标准备工作不充分。前期准备不足，影响可研决策造价，招标文件发包人要求编制深度不够，中标后对设计反复修改导致投资增加。
六是工程咨询行业发展不匹配。这对建设单位前期策划提出了更高的要求，建设单位缺乏专业能力梳理发包人要求，咨询行业转型全过程工程咨询迫在眉睫。
七是综合型人才缺乏。由于对工程总承包项目管理人才在专业、协调、商务和工程方面的综合性要求，目前工程总承包管理人才普遍缺乏。
03 工程总承包模式发展关键问题
3.1 业主需求分析
业主的认知滞后、意愿不强是导致国内工程总承包推行缓慢的一个重要原因。业主期望总承包单位提供一揽子服务， 其满意度主要体现在投资控制、工期保障、品质提升、管理简化、风险降低等方面。
3.2 设计管理分析
设计费用一般占工程总投资的2%-3%，但设计阶段工作对工程总投资的影响权重超过75%。在满足功能标准的前提下，经济合理的设计能有效降低工程造价的5%-20%。结合不同设计阶段的特点，对设计进行有效管理，可以更好实现对项目的投资控制。设计团队应根据方案设计，与业主及使用方充分进行沟通交流，明确项目定位及技术标准，完善项目使用功能需求。同时，结合项目现场勘察文件及相关技术规范、标准等，进行“三预前置管理”。
3.3 采购管理分析
《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）第6条规定：发包人自行供应材料、设备的，应在专用合同附件中明确品种、规格、型号、主要参数、数量、单价、质量等级和交接地点等。EPC模式下，总承包单位对材料、设备的采购管理范围远大于传统模式下的采购，采购管理的主动性更强，承担的采购成本风险也更大。采购管理举措，包括：建立全球化分级分类合格供应商资源库；建立全球化分级分类供应链数据库；建立设计与采购同步工作机制；实施“两阶段”采购法；业主参与采购情形下当好“管家”“专家”；专业分包采购情形下严把质量关、技术关。
3.4 分包管理分析
工程总承包单位不仅要选好、管好各专业分包单位， 还要利用各专业分包单位的技术、创新和资源为打造高质量工程提供产品服务，通过利益共享机制，共同提高产品性价比、提高建设效率，从而提 高市场竞争力。专业分包的招标采购必须以完整的施工图作为依据，过程中应全面分析五大要素：技术标准和要求、界面、合格的投标单位、商务条件、价格。专业分包的招标采购必须以完整的施工图作为依据，过程中应全面分析五大要素：技术标准和要求、界面、合格的投标单位、商务条件、价格。对于综合实力强的总承包单位，专业分包单位可以是其子企业或联合体成员，也可采用社会化采购方式确定。
3.5 施工管理分析
在工程总承包模式下，施工管理是以取得最佳经济效益和社会效益为目标，以全过程、全要素管控为核心，以质量、安全、成本风险为主要管理要素，将施工环节与工程建设前后端进行紧密关联。生产资源要素的有效配置是施工管理是否顺利的关键和保障，分包管理要从源头抓起，完善引入、考核评价和淘汰机制，建立优质分包资源库，发挥专业优势，与总包单位协同互补。施工是工程产品的生产过程， 通过预设计、预招采、预建造、预运营，拉通工程全生命周期接口管理， 促进工程产品的高效建造，奠定产品品质基础，降低运营维护成本。组织与协调是施工过程管控的主要工作，对资源的管控贯穿于建造的全过程，从分包地进场考察、 过程的施工质量安全管理，到最后的考核评价。转“按图施工”和“按标准施工”理念，以施工管理为中间环节， 承上连接设计和招采，启下向运营进行后端延伸，通过全过程深度融合，有效控制成本，提升产品建造品质， 实现工程总承包价值创造。以设计、技术、商务融合联动为核心，建立精益建造管理标准体系，打造精益建造能力，强化设计优化和高效施工组织相融合，并加强BIM技术应用，尤其是在建筑结构构造或机电排布复杂的项目中，通过可视化指导、模块化加工，推动实现优质履约和降本增效的目标。
04 工程总承包模式发展策略建议
一是建议探索形成工程总承包模式设计分批报审制度，通过合法合理的统筹穿插工作来缩短项目工期；
二是建议引导发包人明确细化招标阶段《发包人要求》，制定行业细化要求或指南，减少履约争议矛盾；
三是建议建立工程总承包模式的计价体系，出台工程总承包计量计价规范，与国际接轨；
四是建议完善工程总承包模式的结算审计原则，明确工程总承包模式审计，调动各方积极性；
五是建议完善《合同示范文本》中工程师的配套制度，充分发挥工程师的积极作用；
六是建议充分发挥行业协会对工程总承包发展的作用；发挥总承包协会引领作用，交流行业内工程总承包项目优秀经验。
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