城市更新不是“拆了建”！多方博弈下，这些机制难题才是关键
发布时间：2025-12-02
来源：高登咨询
作者：KYU
当我们走在新街区中，翻新的老洋房里藏着网红咖啡馆，隔壁的老弄堂却还留着修鞋铺的招牌——这就是城市更新最真实的模样：它不是简单的“推倒重建”，而是一场关乎空间、利益与情感的系统性重构。从规划图纸到落地运营，地方政府、产权人、开发商……六类主体的身影贯穿始终，他们的诉求交织碰撞，往往让一场更新变成“多方博弈”。今天小编就带大家拆解城市更新的核心矛盾，先从最关键的四类关系说起。
一、政府内部：条块协调的梗阻怎么破
很多人觉得城市更新卡壳，是因为“政府没魄力”，但真相是，地方政府从来不是“铁板一块”。自然资源局管规划、住建局管建设、街道办管民意、财政局管花钱……每个部门的职能和利益诉求都不同，这就形成了“条块分割”的管理困境。
比如某老城区更新项目，自然资源局想优化容积率提升空间利用率，住建局却担心突破消防规范担责任；街道办收集到居民对停车位的强烈需求，财政局却因预算限制难以批复。这种“各管一摊”的模式，往往导致政策执行要么“多头管理”互相推诿，要么“管理真空”没人负责。
更核心的问题是“激励不相容”：上级喊着“要创新突破”，下级部门却没动力接招。传统建设部门习惯了当“守门员”，审批规则全是为新建项目设计的，而城市更新常要面对政策空白、产权复杂的难题。一旦突破现有规则，部门可能面临程序瑕疵、责任追究的风险，但创新带来的城市活力，又没法直接算成部门的考核成绩——“风险大于收益”，自然没人愿当“出头鸟”。
为破解这个问题，上海某区曾做过尝试：指定城市更新总协调部门，专门对接各部门、企业和居民。但现实很骨感，这个“总协调”看似权力大，实则“有职无权”：没有明确的决策授权，遇到部门利益冲突只能“靠脸协调”；事权范围和财政保障不匹配，想组织一场跨部门会议都要反复申请经费。这种权责失衡的协调机制，终究没能从根本上打通梗阻。
二、政府与产权人：空间整合的“双重困境”
如果说政府内部是“内耗”，那政府与原产权人的博弈，就是城市更新的“第一道坎”。尤其是整街区更新，空间资源整合往往难如登天，核心矛盾就落在“钱”和“意愿”上。
从政府角度看，整体征收是最直接的办法，但中心城区的地价早已今非昔比。某省会城市核心区的更新项目，仅100亩地的征收补偿就需要50亿元，远超地方财政的承载能力。想靠市场力量让产权人“自主更新”，难题又变成了“众口难调”。
一个老街区里，可能既有年产值千万的企业，也有住了一辈子的老街坊，还有集体产权的商铺。企业想借机扩大规模，要求政府补贴改造费；老街坊担心拆迁后买不起房，只想要原地安置；集体组织则更看重租金收益——不同的诉求让更新方案反复修改，最终可能变成“零散更新”：你改你的门面，我留我的老房，结果街区规划杂乱无章，既没有商业集聚效应，也没法配套公共设施。
破解这个困局，关键要让政府和市场“各补其位”。当市场自发整合失灵时，政府的行政力量就要及时补位：一方面用专项补贴、税收减免降低产权人的更新成本，比如广州某旧改项目，产权人自主翻新可获每平方米200元的补贴；另一方面对影响整体规划的“钉子户”，依法依规启动征收程序。既不能让政府当“甩手掌柜”，也不能完全靠行政命令强推，“政府搭台、产权人参与、市场运作”才是良性循环。
三、产权人与开发商：权益交易的“模式选择题”
原产权人想更新却没能力，开发商有能力却没产权——二者的合作本质，就是一场“空间权益交易”。目前主流的模式有三种，各有各的“坑”和“机会”。
最直接的是“收购模式”：开发商直接买下产权人的房子，一次性获得开发权。这种模式的好处是效率高，但对开发商的资金实力是“终极考验”。上海愚园路某项目，开发商收购沿街10间老房就花了2.3亿元，后期装修和运营还要投入1亿元，而租金收益每年不足800万，想回本至少要40年。高额成本和漫长回报期，让很多开发商对收购模式望而却步。
更灵活的是“租赁模式”和“股权合作模式”，二者都不涉及产权转移，只交易使用权。租赁模式下，开发商按月付租金，前期投入可控，适合中小开发商；但风险也很明显，上海某项目，改造后租金从5元/㎡・天涨到20元/㎡・天，原产权人眼红收益，以“合同到期”为由要求收回房屋，让开发商的前期投入打了水漂。
股权合作则是产权人与开发商成立合资公司，共同推进更新。这种模式能绑定双方利益，但容易在“分钱”时闹矛盾。某项目中，产权人认为开发商虚报成本，开发商觉得产权人干预运营，最终合作不欢而散。说到底，无论哪种模式，都需要提前明确权益边界：租金涨幅怎么约定、收益怎么分配、退出机制是什么，这些细节提前说清，才能避免后期扯皮。
四、政府与开发商：收益平衡的“共赢密码”
开发商是逐利的，政府要保公共利益，二者的博弈核心是“收益平衡”。开发商参与更新，先算的必然是“经济账”：成本高不高？能不能赚钱？
城市更新的成本远比新建项目高。除了土地和建设费用，还要承担历史建筑修缮、公共设施升级等隐性成本。某旧改项目，光是修复老建筑的雕花门窗就花了800万元，而政府要求配套的社区服务中心，又占用了30%的建筑面积，直接压缩了盈利空间。
开发商的收益主要来自“容积率增量”和“租差”。但容积率提升常受限制，比如某历史街区为保护风貌，容积率最多只能从1.2提到1.5，带来的建筑面积增量有限。此时“租差”就成了盈利核心——改造前租金5元/㎡・天，改造后涨到20元/㎡・天，差额就是利润。
政府要做的，不是逼开发商“让利”，而是帮开发商“降本”。比如优化土地出让金缴纳方式，允许分期缴纳；明确容积率奖励标准，达到绿色建筑标准就多给0.1的容积率；对优质项目给予税收返还。同时通过规划约束，确保开发商配套建设学校、医院等公共设施。算好“综合账”，让开发商有钱赚，政府有政绩，才能实现共赢。
城市更新的博弈才刚刚开始，政府内部协调、产权交易、收益平衡，这些机制难题解决了，更新才能迈出第一步。但更难的还在后面：租户怎么清退安置？招商运营怎么赚钱？如何保留街区的“烟火气”？我们下篇接着聊这些更贴近民生的话题。你身边有哪些城市更新的案例？欢迎在评论区分享你的观察～
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